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民族自治地方立法工作研究
来源:民侨外委 法制委浏览:10327次'时间:2020年4月13日

民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一,自治权是这项基本政治制度的核心,各自治地方的自治民族在本行政区域内享有广泛的自治权利。在这个广泛的自治权利中,立法权是最重要的一项政治权利。党的十九大以来,习近平总书记阐述了全面依法治国新理念新思想新战略,对立法工作提出了一系列新要求,具有很强的针对性和指导性。民族自治地方人大及其常委会要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深刻领会习近平总书记关于加强立法工作的重要论述精神,切实用以指导地方立法实践。

民族区域自治制度的一个重要内容就是授予民族自治地方以自治立法权,民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会可以根据本地区少数民族的文化传统和地方实际,坚持国家法律、法规的基本原则,制定自治条例和单行条例,通过行使自治立法权,使民族自治地方的政府权力运行能够照顾到当地民族特殊的政治、经济、社会、文化、生态需求,从而保证各民族能够实现共同繁荣,也有利于保证法律、法规的正确实施。

根据宪法法律的规定,我国自治立法必须遵循国家法制统一原则、体现民族特色原则及正确行使立法变通权原则等三大原则,这三个原则在自治立法中各自发挥不同的指导作用。贯彻国家法制统一原则,必须严格遵守法定立法权限、法定立法内容和法定立法程序。体现民族特色原则,既是自治立法的客观依据,同时也是自治立法的立法内容所在。我们在清原满族自治县的调研结果也证实,越是能体现民族特色,符合本民族政治、经济和文化特点的立法,越是有生命力和执行力。《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》都规定,民族自治地方的自治条例、单行条例和变通规定都可以依照当地民族的特点,变通法律、行政法规、地方性法规以及上级国家机关的决议、决定、命令和指示。

纵观我国民族自治地方的在立法实践,自治立法权行使状况并不理想,自治立法的数量质量都远远不能适应民族自治地方经济社会发展的需求,特别是在立法协调、突出特色、立法步伐等方面,还有较大差距。一是立法内容原则性、“口号式”的规定较多,法律规范的可操作性不强够;制裁方式以行政方式为主,命令控制型行政手段的运用比例大大高于经济和其他手段;立法没有完全立足本地区实际,本地区特色和民族特色突出不够;盲目追求体系上的大而全。二是起草人员法学理论素养、立法技术水平有限,立法质量难以保证,无法从制度上克服“立法部门化,部门法制化,法制利益化”的倾向。三是法案到代表手中的时间短,无法保证代表充分了解和熟悉法案的必要性、可行性、具体条文及其合理性、合法性和科学性等规定,无法提出针对性强的修改意见。尤其是县级(包括自治旗县)人代会会期3天左右,时间紧、任务重,审议法规案的时间很仓促,无法保证质量。

自治立法权得不到充分实现,自然就不能取得较好的立法成果,进而也会影响民族自治地方自治权的行使,使得国家民族区域自治制度的优越性得不到很好的发挥和凸显。因此,本文以制定自治条例和单行条例程序的角度进行分析探讨,提出提高民族自治立法质量建议。

一、充分论证立法选题立项

我们既要重视人大在起草、审查、审议过程中的主导作用,也要重视人大在立法立项、选择立法项目、明确立法标准等方面的主导作用。

拓展立法选题征集渠道。民族自治地方要发挥选题主动性,就要在拓宽选题渠道上下工夫,注意广泛收集立法题目。人大常委会应当注重在日常的执法检查、工作监督、立法后评估等工作中发现问题,并结合代表议案建议、常委会组成人员意见与立法选题有机结合,提出立法建议。建立公开征集立法项目建议的反馈和奖励机制,注重通过信访、媒体等渠道,掌握社会立法需求。清原满族自治县组织代表视察生态保护工作情况时,发现环保意识欠缺,植被破坏问题较多,县人大选定了《清原满族自治县森林资源保护管理条例》为立法项目。该条例施行后,环保意识得到较大提升,乱砍滥伐林木案件由98件降到3件,效果明显。

丰富立法选题的种类。要善于从创新社会管理角度寻求立法项目,从关系民生的地方事务中选择立法项目,从重要政策和重大事件中寻求立法项目。特别是对于不在政府申报项目范围内的立法项目建议,民放自治地方人大应当认真梳理分析。对人大代表或者公众反映意见集中、亟待立法予以解决的问题,可要求政府相关部门及时做好前期调研工作,一旦条件成熟,即可列入计划。比如,旅游业主体无照经营、超范围经营、履约不到位、服务质量不高问题较多。对此,县人大常委会选定清原满族自治县红河峡谷漂流管理条例为立法项目

建立立法选题的立项制度和论证制度。由政府部门提供立法项目,部门利益倾向不可避免,在一定程度上影响了立法的公正性、权威性和公信力。而由其他渠道提出的立法建议,有的也反映了立法需求。因此,要制定和完善立法立项制度和论证制度。同时,依据相关规定对立法的必要性和可行性进行论证,确认立法需求的真实性和急缓程度,关系本地区经济和社会发展重大决策的项目优先,关系人民群众切身利益的项目优先,立法条件成熟的项目优先。

二、重视立法前评估

有效的立法前评估,可以从源头防止不良之法出台,增强立法的前瞻性、科学性和可行性。

立法项目的必要性。立法前评估作为启动立法程序的基础和前提,是权衡立法项目利弊的关键。但是,目前对所有立法项目进行立法前评估是不成熟、不现实的。鉴于立法资源稀缺和起草时间有限的实际,要根据法案所针对的社会问题的严重程度,确定起草法案的优先顺序。要衡量各法规的经济和社会成本效益,将可能取得最大净社会效益的立法项目排在首位。

立法项目的可行性。判断是否合法、是否协调,要将其置于一个具体的法律体系中,既要保证上位法和下位法之间的合法性,比如行政执法问题,也要保证同位法之间的协调性,地方立法规定的制度应当与其他同位法不存在冲突。如,清原满族自治县自治条例1995年施行,随着《辽宁省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》出台,有些规定已不适应新的情况。于是,201012月,县人大对《清原满族自治县自治条例》进行修订。

立法前评估程序。启动评估的主体应当是人大及其常委会。政府相关部门在接到评估要求后,应当及时进行自查工作,并将自评报告按时报送人大及其常委会。实施可分三个步骤:(1)评估主体组织或者委托评估机构对评估对象进行定量评估分析;(2)在量化评估分析的基础上对评价指标作出重点和整体的定性分析;(3)综合以上定量分析和定性分析,形成评审意见和评估报告。

三、强化立法审议

制定自治条例和单行条例的整个过程中,集体审议是立法程序的核心环节,是民主立法的集中体现,也是保证立法质量的关键所在。 

一是提高每个环节的审议质量。要坚持初审、一审、二审或以上审次机制。从民族自治地方人大立法实践情况看,审次分工不清晰在一定程度影响了审议质量和立法效率,有必要明确各审次的侧重点。要提高初审报告的质量,点明法规的关键节点,表明评价意见,为提高审议质量奠定基础。一审侧重于对立法的必要性、可行性进行全面审议,让所有组成人员都有充分时间发表意见;二审针对一审反映的难点问题进行重点审议,侧重于对立法的合法性发表意见。二是实行条款单独表决。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,法律草案重要条款可以单独表决。立法经过若干次的征求意见,多次的审议和修改,绝大多数人的意见都会趋于一致。但是,总可能在几个问题上意见不一致,想让所有人都赞成所有条款几乎不可能。在表决时,必然会遇到一个问题:对99%条款都是赞成的,只对其中一个条款不赞成,是赞成呢,还是反对?现在采取“单独表决法”,不急于采取“一揽子表决法”,或者是在单独表决之后再进行一揽子表决,就能解决这个矛盾。“单独表决”既能保证民主权利的行使,又能促进立法程序的顺利推进,具有双重积极意义。三是实行审议实况视频直播或文字直播常态化。有些民族自治地方人大在这方面已开展了探索,限于电视转播或录播平台有限,无法常态化。人大应当选择社会广泛关注、同广大市民切身利益密切相关的立法项目,利用网络、微信等方式,实施视频直播或文字直播,这对提高审议质量有大大的帮助。

四、加强立法后评估

立法后评估,说到底是积极回应社会关切,更好地发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用。谁评估。现在各地的评估主体各具特色,差别较大,但多数的立法后评估主体是以人大为主导的,其优势在于权威性强,掌握的立法资源、社会资源丰富,但这属于立法后的自我评估,自我监督。应建立以立法部门评估为主,相关部门配合为辅,广泛引入社会力量共同参与的评估主体模式,将内部评估与外部评估结合起来,实现评估主体的多元化。评估谁。所有的自治条例和单行条例都可以成为评估对象,但立法后评估需要大量的时间、人力和财力,不加选择的评估意义不大。选择评估对象时,既要考虑立法工作的现实需要,又要考虑开展立法后评估工作的基础;既要考虑社会关注的程度,又要考虑评估工作对执法工作产生的影响。通常来讲,条例在其颁布的三年后应当对其进行立法后评估,并且遵循一定的先后顺序。评估结果运用。立法后评估一定要与法规的清理、修改和废止相结合,使之成为立法活动的延伸及条例制定与修改的桥梁,可以为法规的修改、废止提供重要依据。

 
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