改革开放以来，民营经济成为我国社会主义市场经济的重要组成部份，也是市场经济的重要主体。市场经济是法治经济，民营经济的发展必须在法治的轨道上前行。当前，促进民营经济发展，不仅要有短期的政策优惠，更要提供长期稳定的激励制度供给，即立法。坚持以良法促发展、保善治，发挥立法的引领和推动作用，才能更加有效地促进民营经济可持续、高质量发展。本文就如何通过地方立法为民营经济发展领航护航，谈谈粗浅的看法。
一、民营经济需要在法治的轨道上前行
发展民营经济，是宪法确定的一项基本经济制度。改革开放后，我国逐渐出现个体和私营经济，1982年修改后的宪法第11条规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济是社会主义公有制经济的补充”。 1988年4月通过的宪法修正案，对原第11条补充规定了“私营经济”，国家允许它在法律规定的范围内存在和发展，认为它也是社会主义公有制经济的“补充”。 1999年3月的宪法修正案，对于个体、私营经济规定，同过去有明显不同。新宪法第16条规定：“在法律规定范围的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济重要组成部分”。“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”明确了民营经济等非公有制经济形式的法律地位。
支持民营经济发展是我们党长期坚持、一以贯之的重大方针政策。特别是党的十八大以来，习近平总书记多次强调，坚持基本经济制度，坚持“两个毫不动摇”。在2018年11月召开的民营企业座谈会上，习近平总书记发表重要讲话，充分肯定我国民营经济的重要地位和作用，深刻分析民营经济发展面临的突出问题，并提出六个方面的举措。习近平总书记的讲话科学回答了新时代要不要民营经济、要什么样的民营经济、怎样发展壮大民营经济等重大问题，再次宣示了党中央对支持民营经济发展的鲜明态度和坚定决心，为我们做好新时代民营经济工作提供了科学指导和根本遵循。
党在十八大报告中，中央提出经济从高速增长转向高质量发展的新发展理念。习近平总书记指出，贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领。这一重要论述深刻阐明法治和高质量发展的关系，即：高质量发展，必须在法治的轨道上前行。在经济高质量发展中，法治大有可为，并且必须有更大作为。 立法是法治建设的前提和基础，对经济发展起到重要引领、促进和保障作用。民营经济作为市场经济的重要主体，与其它经济体一样，需要在法治的轨道上健康发展，坚持依法促进、提供法治保障，发挥立法的引领和推动作用，地方立法要根据民营经济发展需要，不断提供新的、科学的制度安排，使民营经济的创新发展于法有据，依法促进，并提供法治保障，以此引领和促进民营经济可持续、高质量发展。
二、民营经济现状亟需立法促进和保障
一般而言，民营经济竞争和创新意识较强，企业规模小，经营相对灵活，可以在市场经济中进退自如，在活跃市场经济，完善市场机制，扩大产品出口，提升科技创新能力、改善产业结构等方面，以及在创造就业岗位，扩大就业，保障和改善民生方面，起着不可忽视的作用，与大型国企既是竞争也是互补关系。民营经济的优点，反观，也是短板。由于民营企业普遍规模较小，在激烈的市场竞争中，民营企业往往处于劣势，是竞争中的弱者，当市场环境一旦发生变化时，受的冲击和威胁更大，不仅在资金、信息的取得及产业转型、产品升级和技术创新等方面处于劣势，而且还经常受到国有大企业的排挤与打击。从实际情况来看，国有企业在我国经济政策和法治环境上要好于民营经济。民营经济在市场经济中，在企业设立、企业治理、人力资源管理、企业融资、合同签订与履行、产权保护、行政管理等方面，存在诸多法律风险，这些法律风险的存在，有民营经济自身的原因，但更主要原因是民营经济的法律不健全，也说明民营经济发展的营商环境不优。在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平强调“法治，是最好的营商环境”。优化民营经济发展营商环境，必须打造法治化的营商环境。建立完善的民营经济发展的法治环境，一方面加强民营经济经营者的法律风险防范意识，增加法律风险方面的投入，建立规范的企业内部管理制度，建立法律风险评估和预警机制等，从企业内部规范管理规避法律风险；另一方面，政府应进一步加强依法行政，不断减轻企业税费负担，提供更加便捷的政务服务，提高服务水平和质量，帮助民营经济拓宽融资渠道，充分发挥能动的司法作用，提供公平正义、周到细致的司法服务，确保民营经济在诉讼程序适用和实体处理结果上受到公平对待，营造公平竞争、诚实信用、健康有序的市场经济环境，只有完善的法治环境，促进民营经济可持续、高质量发展。
从政策促进到立法促进，是民营经济实现高质量发展的必由之路。一段时间以来，各地党委政府纷纷出台促进民营经济发展的政策措施，有力地促进了当地民营经济的发展。但政策不同于法规，一是政策出台比较灵活，程序简单，并且在实施的过程中缺少法的刚性约束力和法律效力，有较大的自由裁量空间；二是政策更多的是顶层设计，自上向下传递，民营经济只能被动接受,民营经济没有足够的参与机会与意见反馈渠道，缺少立法的民主程序和民意基础;三是促进政策是政府单向权力行使,缺少责任约束机制，没有客观公正的检验与衡量标准，难以保证政策实施效果。因此，政策向法律转化是必要的，只有建立并完善促进民营经济发展的法治体系，发挥立法的引领和推动作用，发挥立法在促进民营经济发展中的固根本、稳预期、利长远的保障作用，才能为民营经济高质量发展创造稳定、长效的制度环境和法治环境。
三、民营经济立法重心应是促进和保障
民营经济作为市场经济主体，促进民营经济发展的立法，必须体现市场经济规律、符合市场经济要求。要对法律赋予民营企业各项权利，特别是不可侵犯的财产权、公平竞争权和发展权的确认和保障。
一是依法规范负责民营经济发展的职能部门。从目前情况看，多数地区没有明确的民营经济管理职能部门，民营经济发展处于“无政府状态”，自由发展，缺乏政府的引导、规范和管理，民营经济诉求无门，成为民营经济发展无序、问题较多、环境不优的主要原因。地方立法应明确规范负责民营经济工作的政府部门，加强对民营经济进行综合协调、指导和服务，明确民营经济法规政策贯彻落实的责任主体，保障法规政策的有效实施。
二是依法规范财税支持政策。财税政策是促进民营经济发展的主要措施和重要手段，民营经济立法应进一步明确财税支持政策，将实行成熟的财税政策上升为法律，同时明确财税支持政策的使用方向、使用原则、市场化运作办法等。
三是规范改善融资促进的相关措施。民营经济促进立法应鼓励金融机构服务民营经济，充分发挥金融机构服务实体经济的功能，高效、公平地服务民营经济；国有大型商业银行应当适当降低民营经济融资门槛，为民营经济提供更多的金融服务；地区性中小银行应当积极为其所在地的民营经济提供金融服务。鼓励各类金融机构开发和提供适合民营经济特点的金融产品和服务。此外，地方立法还应规定地方政府应对民营经济提供政策性信用担保体系建设，鼓励各类担保机构为民营经济融资提供信用担保服务。
四是规范鼓励人才科技创新保障政策。高级管理、技术人才是民营经济发展稀缺的要素。如何为民营经济提供高素质的人才是地方民营经济立法的重要任务。立法应规范民营经济人才保障的内容，提供技术管理方面的培训制度，建立民营经济人力资源管理系统，立法完善技术创新服务政策，尤其是技术发明、技术创新、技术转移、技术推广，以及政府支持民营经济技术创新、对项目研究开发与技术创新活动的支持等方面的规定。
五是依法保护民营经济合法权益。实践中，民营经济合法权益时常被侵害，得不到有效的保护，加强对民营合法权益保护的呼声和要求一直很高，为此，地方民营经济立法应设立加强民营经济“权益保护”内容，规定保护民营经济各类产权和其他合法权益，如设立拖欠货款及时解决条款、规定国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠民营企业的货物、工程、服务款项等。将合法的涉及民营经济的收费、监督检查、罚款等相关政策上升为法律规范。
六是依法规范监督检查。这里的监督检查，是指对民营经济服务协调指导不利、失职行为的监督检查。为了加强法律法规执行情况监督检查，保障法律法规的有效实施，依法规范民营经济管理部门和工作人员的服务行为。明确规定，政府应当定期开展对民营经济促进工作情况的监督检查，对有关项目资金、民营经济发展基金管理和使用情况的评估和监督作出规定。对强制或者变相强制民营经济参加考核、评比、表彰、培训等活动的行为以及违法对向民营经济的收费、罚款、摊派财物等行为的查处作出相关规定。
四、地方民营经济立法必须是高质量的
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，发展要高质量，立法也要高质量，要以立法高质量保障和促进经济高质量发展。民营经济在法治化的市场经济条件下高质量发展，高质量的立法是前提和基础。
（一）坚持党的领导，确保正确政治方向。习近平新时代中国特色社会主义思想是我们一切工作的行动指南。加强新时代地方立法工作，要深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略和中央立法决策，始终坚持正确政治方向，把党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面。支持民营经济发展和振兴东北是党中央确定的重大国家战略，落实党的重大战略，发挥地方立法的引领和促进作用，必须始终坚持党的全面领导不动摇，不断提高立法质量和效率。把牢立法方向、明确立法思路、完善法规制度，把习近平总书记提出的一系列新理念新战略新要求进一步细化、实化、具体化，真正把智慧和力量凝聚到贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想上来，凝聚到全面振兴全方位振兴上来，凝聚到民营经济高质量发展上来。
（二）针对问题立法，通过立法解决问题。在新的起点上实现经济社会更快更好的发展，高质量实现振兴目标，要针对问题立法，立法解决实际问题，突出民营经济地方立法需求的新变化、新特征、新标准，强化立法项目科学性、准确性，要突出重点、解决难点、关注热点。围绕能牵动民营经济发展的一些重大问题，通过民营经济立法，消除那些影响民营经济高质量发展的深层次问题与矛盾，维护民营经济最现实、最关心、最直接的利益，坚决防止各种损害民营经济发展的违法违纪行为。
（三）坚持责权统一，打造公平发展环境。民营经济是重要的市场主体，应有与其它主体平等的权利、公平的发展环境。在民营经济地方立法中，要改变以往比较注重公共权力的强化和公民法人义务的履行，而在防止权力滥用和落实公民法人权利方面着力还不够的问题，防止出现执法部门权力大、责任小，处罚多、服务少。为此，在促进民营经济发展的地方立法上，要实现由义务型立法向权利型立法的转变，由管理型立法向服务型立法的转变。政府要合理定位，不能缺位，不能越位，更不能错位。地方立法既要赋予政府机关必要的权力，确保政府在创造平等的市场竞争环境、协调经济社会发展、完善分配制度和社会保障等领域充分发挥其公共管理职能，又要强化对公共权力的制约，增强公共服务职能。只有遵循这样的立法准则，地方民营经济立法才能够建立起公正合理、设置科学、程序严格、制约有效的权力运行机制，才能运用法律层面的制度创新，促进政府职能转变，为民营经济高质量发展提供更加便捷的公共服务，实现权力与责任的统一，防止部门权力利益化，部门利益通过所谓的地方立法而固化。
（四）维护法制统一，坚持不抵触有特色。地方立法，必须维护国家法制的统一，不能与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触。促进民营经济发展的地方立法，虽然没有单行的、专门的民营经济促进法等上位法，但并不意味促进民营经济发展的地方立法不受维护法制统一原则底线的约束，促进民营经济发展的地方立法所规范的内容不能与相关的法律法规相抵触。如关于融资方面的促进措施，不能与国家有关融资方面的法律法规相抵触，关于保护民营经济产权的规定，不能与国家相关的物权法、知识产权法、专利法等法律法规相抵触等。同时地方立法还要突出地方特色这一立法特征，充分反映地方民营经济发展的客观需求，着力解决本地区民营经济发展中的现实问题和焦点问题。在形式上，不盲目追求法规的“穿衣戴帽”、体例完整，可以采取“小切口”立法，需要什么就规定什么，需要几条就规定几条，该具体的要具体，该细化的要细化。
（五）实行开门立法，坚持民主立法原则。促进民营经济发展的地方立法，系统性、专业性很强，同时更是一项政治性很强的工作。既要充分发挥立法工作者、专家学者、司法人员和行政执法人员等专业人员的作用，更要体现民意、符合民心，走群众路线，实行民主立法、开门立法，让人民群众对促进民营经济发展的地方立法活动，有广泛参与渠道，充分反映人民群众的利益和意志。在立项、起草、论证、提请和审议等各个环节要采取不同的公开方式，全程公开。在公开过程中，要注意公开的对象和范围的代表性和广泛性，既听取专业人员的意见，又注意听取管理相对人和广大群众的意见，要问需于民、问策于民、问效于民，做到体察民情，反映民意，集中民智，维护民益，以此提高地方立法的针对性。
（六）制定配套文件，确保法规贯彻实施。促进民营经济的地方立法，以地方立法的形式规定了民营经济的权利，和扶持民营经济发展的制度措施，为全面推进民营经济发展奠定了法治基础，但其中许多问题或措施仍有待进一步作出具体化的规定，如民营经济发展基金的设立和使用管理、民营经济信用担保管理、以及特定民营经济税收优惠、融资办法等，需要有具体化的细则，要及时制定配套的实施办法。因此，应以促进民营经济发展地方性法规为依据，尽快制定配套的办法或细则，把促进民营经济发展地方性法规确定的各项制度、措施落到实处，使之形成一个科学、完备、有序的体系。
振兴大业，使命艰巨。民营经济将是振兴发展的生力军和主力军，地方立法不可作壁上观。应加快地方立法，助力营造民营经济发展的法治化营商环境，促进民营经济高质量快速发展，打造民营经济“航母群”，在辽宁振兴发展的大潮中，在高质量立法的领航护航下，激流勇进，行稳致远，实现全面振兴、全方位振兴。（郭兆森）
