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民族自治地方的立法是法律赋予民族自治地方的一项重要职权,是国家立法体制的重要组成部分，体现了中央对民族自治地区的政策关怀。如何用好、用活、用足民族立法权，加强和推进民族自治地方的立法工作，制定出具有民族特点，具有针对性和实效性的高质量的地方法规，是自治地方人大常委会必须关注和探讨的大课题。新宾满族自治县第七届人大常委会十分重视民族自治地方的立法工作，紧密结合我县经济和社会事业的发展，制定了五年立法规划，并提请县委批准。近五年来，我县在省、市民侨外委和省人大立法处的指导协调和帮助下，在县委的正确领导下，制定了《新宾满族自治县矿产资源管理条例》、《新宾满族自治县畜禽养殖污染防治管理条例》，修订了《新宾满族自治县自治条例》，这三部条例经省人大常委会批准，已颁发施行。在几年来的立法工作中，县委和县政府全力支持和积极配合我们的工作，及时划拨立法经费，在财力、人力方面给予充分的保障。我县制定的自治条例和单行条例的实施，对新宾经济、文化和各项事业的发展，发挥了重要作用。省人大民侨外委对新宾的民族自治地方立法工作给予了肯定，新宾县委、县政府和新宾人民都比较满意。下面，谈谈我们在立法工作中的主要做法和体会。 一、提高立法质量的主要做法 在新的历史条件下，加强和改进立法工作，就是要紧紧围绕科学发展这一主题，适应改革开放和社会主义现代化建设事业的新变化、新要求。提高立法质量的问题，是立法工作永恒的主题。制定一个好法、良法，要经得起实践的检验，经得起市场经济和社会发展的检验，经得起时间的检验，经得起宪法和民意的检验，还要做到“不抵触、有特色、可操作”,这不是很容易做到的工作。我们在立法工作中注意把握以下几个方面问题： 1、坚持开门立法，走群众路线 吴邦国同志强调：要坚持充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，切实做到集思广益。立法为了人民，立法工作必须走群众路线。使制定的法律充分体现人民的共同意愿。 立法过程，从根本上说是发扬民主，吸引社会广泛参与的过程。立法涉及的问题，是对经济、社会发展有重大影响的问题，是对公民、法人和其他组织权利、义务或公共利益有重大影响的问题进行规范，涉及调整不同群体之间的利益关系，所以，必须广泛听取人民群众的意见，尽可能的体察民情，反映民意，集中民智、维护民益。可以说，我们制定的几部单行条例，都是开门立法，广泛听取群众意见的产物。 例如，我们今年的立法计划是修订《新宾满族自治县自治条例》。在修订过程中，我们组织起草人员采取走下去搞调研，请上来征求意见，分别召开了县直人大代表、乡镇人大代表、政协委员、老干部、老专家及社会各界等不同层面的座谈会，广泛征求意见，真正做到了集思广益，充分体现了广大群众的共同意愿。 2、遵循法律规律，认真听取专家的意见 立法工作是一项涉及领域广泛，专业性很强的工作，所涉及的专业知识，我们人大常委会的工作人员很难门门精通，更何况我们都没有从事过专门法律工作，更不要说立法了。因此，在法律起草后，我们都请该法所涉及的专业人员、法律专家参加论证。 在广泛征求意见和专家论证的基础上，我们又修改形成了《自治条例》修订稿第十稿，在起草小组充分讨论的基础上，县人大常委会主任办公会又进行了认真的论讨，认为《条例》第十稿比较成形，可以提交抚顺市人大常委会民侨外委，组织更高层次的专家论证。市人大民侨外委组织了专家论证会。提出了很多很好的意见，对《自治条例》的修改，起了关键作用。 我们无论在制定单行条例还是《自治条例》的修订过程中，省民侨外委自始至终给予了极大的支持，不仅指导我们解决了立法中遇到的一些理论问题和实际问题，而且对《条例》的结构、层次、文字、标点都一一修改，尤其是民侨外委的领导亲自帮助我们查找了法律依据。对这一切我们颇有感触。我们体会到人民群众的意见实在、具体，专家的意见专业、中肯，起草任何一部法规，都必须广泛听取人民群众的意见，同时也离不开专家的参与和指导。 3、维护公共利益，防止部门利益法制化 由于我们这些人大常委会中负责立法具体工作的人对相关法律法规、对实际工作需要规范的具体问题都不十分了解和熟悉，甚至有些专业术语都不懂，所以县人大常委会在《自治条例》的修订工作中，政府相关部门积极参与，反复推敲、研究，结合我县实际和本部门专业特点，提出了很好的意见和建议，较好的处理了公共利益和部门利益的关系。 4、积极和上级主管部门沟通，争取他们的理解和支持。 《中华人民共和国民族区域自治法》第54条规定：“上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示，应当适合民族自治地方的实际情况。”《中华人民共和国立法法》第66条第二款规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规作出变通规定……。” 根据上述法律规定，我们民族自治地方在制定自治条例和单行条例的时候，在不违背宪法和法律基本原则情况下，可以对上级机关的某些行政法规做出变通的规定。我们在修订《自治条例》的过程中，专门召开会议，进行部署，印制了征求意见函，先后两次征求县政府组成部门、非政府组成部门及其省、市主管部门的意见，求得他们的理解和支持。应当说，上级国家机关，省市的有关部门对党的民族理论和政策都理解得很透彻，提出了很多很好的意见，并以书面形式反馈给我们。 总之，做好民族自治地方立法工作，必须走群众路线，开门立法；必须认真听取专家的意见；必须处理好部门利益和公共利益的关系；必须和上级国家机关沟通好，争取他们的理解和支持，这四条缺一不可，这就是新宾满族自治县人大第七届常委会五年立法工作的主要体会。 二、存在的问题 1.立法理念不强。首先是民族自治地方对行使自治立法权的重要性、必要性认识不够。在立法过程中，地方各级各部门对民族自治地方立法的定位、特点和作用等学习研究不够深入，民族法律规定不够清楚，民族立法工作不够熟悉，民族地区的情况不够了解，自治权的行使不够理解。导致认识上不一致，片面地认为立法不如政策，政策又不如领导指示，国家法律管不了，自治法更管不了。出现了自治地方立法工作缓慢，自治权行使未能充分体现。其次是上级部门对民族自治地方的立法工作重视、支持不够，在涉及民族自治地方有关经济文化、人事劳动、财政转移支付等方面的特殊性问题上，对民族自治地方提出的有些变通办法认可程度低，在实际运用中被架空，立法权遭搁浅，使民族立法处在及其尴尬的局面，在一定程度上挫伤了自治县立法的积极性。 2.立法工作滞后。从横向看，成立自治县以来，在县委的领导下，人大常委会认真履行宪法和法律赋予的民族自治地方立法权，坚持把民族立法作为推进依法治县和构建和谐社会的首要工作，在条例的制定、修改和单行条例的制定以及立法规划中，始终紧扣发展这个主题，围绕全面建设小康社会这个目标，坚持从解决自治县经济和社会发展的实际问题出发，本着与时俱进、求真务实的精神，按照积极慎重、突出重点、成熟先立、务求实效的立法原则，拓宽发展思路，进行了大胆探索，取得了一定成效。先后制定7部单行条例，1部自治条例，修订2部条例。但从纵向看，与其他民族自治县相比，我县的民族立法工作仍然较为滞后。主要表现在：一是已制定的自治法规数量较为单一，远远不能满足经济社会发展的需要；二是由于体制改革的不断深入，制定的法规有些已不能适应形势发展的需要，在立法过程中亟待修订；三是民族立法变通规定和实施难度大；四是民族立法在经济立法方面较为薄弱。 3.立法人员缺乏。立法工作是一项政治性、政策性、法律性、程序性和技术性都很强的工作，对从事此项工作的人员要求也就很高，不仅要有文字功底，熟悉法律法规，掌握方针政策，懂得立法程序，还要了解当地情况，善于学习研究，敢于变通突破。但从新宾的情况来看，人大立法机制还不够健全，立法工作人员少，尤其熟悉法律工作的人员更少，缺乏立法专业人员，没有相应稳定的立法工作队伍。因此，在立法工作中，往往出现了法规体例不规范，法规结构不合理，法规用语不专业等情况。 三、几点建议 1.解放思想，与时俱进。导致民族自治地方立法工作存在上述问题的原因是多方面的，但根本的还是认识问题，观念问题。做好民族自治地方立法工作，一是要进一步解放思想，更新观念，形成全社会支持并参与民族立法的氛围，尤其是要提高自治县各级各部门领导对立法重要性的认识，坚持在思想上、组织上、措施上全力保障立法工作。二是要全面贯彻落实科学发展观。科学发展观是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，也是民族自治地方立法必须认真遵守的行动指南。三是敢于并善于开拓创新。行使好变通权是搞好民族自治地方立法的关键。坚持在“变通”上下功夫。在实用上进行有力、有效的探索偿试。 2.培养人才，快速推进。立法队伍建设是人大民族工作的重要基础和保障。没有一支素质高、业务强的立法干部队伍，要搞好人大民族立法工作是不可能的。建议上级机关应当进一步加强对自治地方的民族立法队伍和人才培养，采取定期举办培训班、召开专题研讨会、集中培训或组织民族地方立法人员到立法工作搞的好的地方考察学习等形式，提高民族立法人员的综合素质和业务水平、拓宽立法人员的立法视野。 3.民主立法，促进发展。坚持民主立法，扩大集中民意的渠道。一是要继续深化和完善向社会公开征集立法项目和法规草案稿的活动，增强开门立法、广纳民意。二是规范法规草案稿登报、上网征求意见的程序，建立有效的意见建议收集、整理、反馈的机制。三是充分发挥立法咨询专家团队的作用，为民族自治地方法规草案的起草、调研、修改和审议工作提供决策咨询。四是一些涉及最广大人民群众切身利益的法规，可以召开听证会，充分听取公民的意见。五是根据中央和省委有关进一步加强人大代表工作的文件精神，在立法工作中充分发挥人大代表的作用，通过召开有人大代表参加的立法座谈会、论证会等形式，充分听取人大代表对法规草案的意见和建议，以保证制定的地方性法规更符合最广大人民群众的根本利益。 4.加强监督，务求实效。立法是为了用法，最终目的是为了使法律在实践中生效。要用足、用活宪法和法律赋予民族自治地方的立法权和用好条例、单行条例中作出的变通规定，加强同省、市的沟通衔接，抓住各种有利条件和关系争取更多的政策、项目和资金的扶持。要通过加强执法检查等多种监督方式，强化法律责任追究制度，确保有关民族区域自治法律法规和自治条例、单行条例的的执行落到实处。 总之，做好民族立法工作，对于坚持中国特色社会主义道路，对于民族关系更加和谐，对于民族地区繁荣发展都具有重大的意义。今后一个时期，新宾的民族立法工作将在县委的正确领导下，在上级人大的有力指导和支持下，进一步解放思想，总结经验，扎实工作，努力开创新宾人大民族立法工作新局面，为实现全面建设小康社会和构建和谐社会的宏伟目标作出新的贡献。